1. Aspecte introductive
Impactul social al măsurii ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar, precum şi practica neunitară a instanţelor judecătoreşti ne-au determinat să realizăm acest studiu cu privire la modul de aplicare a prevederilor art. 64 din O.U.G. nr. 195/2002[1] privind circulaţia pe drumurile publice, în sensul că au existat situaţii în care cererile de chemare în judecată au fost respinse ca inadmisibile de ins
tanţele judecătoreşti cu privire la capătul de cerere având ca obiect acţiunea în pretenţii civile pentru restituirea sumei achitate de proprietarul vehiculului cu titlu de contravaloare a serviciilor unui operator privat de ridicare, transport şi depozitare a vehiculului, situaţie ce ar putea conduce la încălcarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului sub aspectul dreptului de acces la un tribunal.
Vom analiza în paragrafele următoare natura măsurii contravenţionale, jurisprudenţa internă şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, cu scopul de a determina garanţiile necesare pentru ca măsura să fie legal aplicată şi supusă controlului unei instanţe, astfel încât drepturile şi libertăţile fundamentale protejate de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului să nu fie încălcate.
2. Condiţii preexistente
Pentru o mai bună percepţie a întregului fenomen, se impune să structurăm această prezentare pe mai multe paliere, iar inventarierea elementelor necontroversate ar constitui cea mai bună bază.
Măsura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar este prevăzută de O.U.G. nr. 195/2002, ce conţine dispoziţii cu caracter general în această materie.
Potrivit art. 64 din O.U.G. nr. 195/2002, poliţia rutieră poate dispune ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă. Ridicarea şi depozitarea vehiculelor în locuri special amenajate se realizează de către administraţiile publice locale sau de către administratorul drumului public, după caz. Contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului staţionat neregulamentar se suportă de către deţinătorul acestuia. Ridicarea vehiculelor dispusă de poliţia rutieră în condiţiile prevăzute la alin. 1 se realizează potrivit procedurii stabilite prin regulament.
H.G. nr. 1391/2006 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a O.U.G. nr. 195/2002[2] nu cuprinde dispoziţii cu privire la modul în care se execută măsura ridicării vehiculelor, însă în art. 180 prevede că în cazul în care constată încălcări ale normelor rutiere, agentul constatator încheie un proces-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 1A, care va cuprinde în mod obligatoriu, printre altele, numărul punctelor-amendă aplicate şi valoarea acestora, sancţiunea contravenţională complementară aplicată şi/sau măsura tehnico-administrativă dispusă.
Există mai multe acte cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale prin care s-a reglementat în detaliu procedura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar, instituind astfel o competenţă în favoarea unui serviciu public subordonat care aparţine în egală măsură şi poliţiei rutiere, dar şi poliţiei locale. Spre exemplu: Hotărârea Consiliului Local al Sectorului 1 Bucureşti nr. 416 din 2008; Hotărârea Consiliului Local al Sectorului 2 Bucureşti nr. 107 din 2007, Hotărârea Consiliului Local al Sectorului 3 Bucureşti nr. 120 din 2006, Hotărârea Consiliului Local al Sectorului 6 Bucureşti nr. 4 din 2010 (anterior nr. 14 din 2009).
O altă realitate este că, în prezent, urmare a modificării intervenite prin Legea nr. 202/2010, în cazul plângerilor contravenţionale ce au ca obiect procese-verbale întocmite în temeiul O.U.G. nr. 195/2002 şi a Legii nr. 61/1991, sentinţele pronunţate de judecătorie, în cauzele cu care a fost sesizată ulterior datei de 25.11.2010, sunt definitive şi irevocabile[3], ceea ce contribuie la imposibilitatea unificării practicii judiciare prin mecanismul controlului judiciar.
Aceeaşi este situaţia şi în ceea ce priveşte acţiunea în pretenţii (indiferent de fundamentul juridic), care în mod obişnuit sunt sub 1.000 de lei, iar conform art. 1 pct. 11 C.pr.civ., introdus prin Legea nr. 202/2010, judecătoria judecă în primă şi ultimă instanţă, procesele şi cererile privind creanţe având ca obiect plata unei sume de bani de până la 2.000 lei inclusiv.
3. Probleme de drept din practica judiciară
Dispoziţiile legale citate anterior au primit interpretări diferite în practica judiciară, prin raportare la următoarele probleme de drept:
- posibilitatea de a reglementa procedura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar prin acte administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale;
- competenţa aplicării măsurii, în condiţiile în care O.U.G. nr. 195/2002 face referire exclusiv la „poliţia rutieră” ori „poliţistul rutier”, iar unele din actele administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale instituie competenţa funcţionarilor publici din cadrul Poliţiei Comunitare (Locale);
- legalitatea actelor administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale care nu condiţionează luarea acestei măsuri de săvârşirea şi sancţionarea unei contravenţii;
- natura actului individual prin care se dispune ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar, de act administrativ în sensul art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004;
3.1. În ceea ce priveşte competenţa soluţionării contestaţiei împotriva măsurii de ridicare a existat, de asemenea, o practică neunitară, remarcându-se următoarele direcţii:
A. În cazul în care s-a emis un proces-verbal de contravenţie, de către Poliţia Rutieră ori de către Poliţia Comunitară, alături de un act prin care s-a dispus ridicarea, s-au identificat următoarele acţiuni:
– formularea în faţa judecătoriei a unei plângeri contravenţionale îndreptate împotriva procesului-verbal de contravenţie şi a măsurii tehnico-administrative a ridicării vehiculului staţionat neregulamentar (unele judecătorii au considerat că sunt legal sesizate, conform prorogării legale de competenţă instituite de art. 17 C.pr.civ. raportat la art. 31 alin. 1 şi art. 32 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001, în timp ce altele au dispus disjungerea şi declinarea competenţei în favoarea secţiei de contencios administrativ a tribunalului în ceea ce priveşte măsura tehnico-administrativă);
– formularea în faţa judecătoriei a unei plângeri contravenţionale îndreptate împotriva procesului-verbal de contravenţie şi a unei acţiuni în contencios administrativ, pe cale separată, în faţa tribunalului, împotriva măsurii dispoziţiei de ridicare a vehiculului staţionat neregulamentar, conform principiului disponibilităţii;
B. În cazul în care nu s-a emis un proces-verbal de contravenţie, au existat două opinii: una majoritară, în sensul că este competentă exclusiv instanţa de contencios administrativ, faţă de împrejurarea că lipseşte condiţia esenţială a unei plângeri contravenţionale, respectiv existenţa procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei; una minoritară, în sensul că nota de constatare (conţinând dispoziţia de ridicare, n.a.) are conţinutul unui „proces-verbal de constatare a contravenţiei in rem”.
C. În ambele situaţii, s-a invocat pe cale de excepţie nelegalitatea actelor administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale, competenţa soluţionării excepţiei de nelegalitate revenind tribunalului potrivit art. 4 coroborat cu art. 10 din Legea nr. 554/2004. Deşi nu a existat jurisprudenţă neunitară în privinţa admisibilităţii acestei căi procesuale, soluţiile pe fond au fost diferite.
3.2. În ceea ce priveşte acţiunile în pretenţii pentru repararea prejudiciului material sau moral produs prin actul administrativ prin care s-a luat măsurii de ridicare a existat, de asemenea, o practică neunitară, remarcându-se următoarele tipuri de acţiuni:
A) Acţiunea în răspundere civilă delictuală, întemeiată pe dispoziţiile art. 998 şi următoarele din Codul civil din 1864, îndreptată fie împotriva emitentului actului administrativ, fie împotriva operatorului autorizat sau chiar împotriva amândurora.
B) Acţiunea întemeiată pe plata nedatorată, conform dispoziţiilor art. 992 din Codul civil din 1864, îndreptată împotriva operatorului autorizat care a încasat contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului staţionat neregulamentar, în temeiul art. 64 alin. 3 din O.U.G. nr. 195/2002.
Soluţiile instanţelor de judecată au fost extrem de diversificate, de la admiterea acţiunii în oricare din variantele de mai sus, până la respingerea pentru lipsa calităţii procesuale pasive ori respingerea cererii ca neîntemeiată.
4. Analiza problemelor de drept
4.1. Natura măsurii
În primul rând, considerăm că este de netăgăduit că măsura tehnico-administrativă reprezintă un act administrativ, emis fie în baza O.U.G. nr. 195/2002 şi a H.G. nr. 1391/2006, fie conform procedurii prevăzute de actul administrativ cu caracter normativ adoptat de autorităţile publice locale.
Din analiza dispoziţiilor legale rezultă că măsura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar este o măsură tehnică, cu caracter pur preventiv şi instantaneu, având ca scop fluidizarea circulaţiei rutiere, prin îndepărtarea provizorie de pe drumul public a unui vehicul ce constituie un obstacol pentru ceilalţi conducători auto ori pentru pietoni.
În sensul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Nu orice manifestare de voinţă este un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituţii publice administrative nefiind un act administrativ[4].
Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că reprezintă manifestări unilaterale de voinţă care generează, modifică sau sting drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina uneia sau a mai multor persoane dinainte determinate, spre deosebire de actele administrative normative, care conţin reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu[5].
Considerăm că dispoziţia de ridicare îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, deoarece este emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, şi modifică raporturi juridice preexistente (vehiculul este îndepărtat din locul în care a fost staţionat de conducătorul auto, iar acesta este lipsit temporar de folosinţa bunului) sau dă naştere unor raporturi juridice noi (prin efectul stipulaţiei legale, deţinătorul vehiculului va fi obligat să suporte contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului).
În concluzie, dispoziţia de ridicare reprezintă un act administrativ şi nu trebuie confundată cu procesul-verbal de contravenţie şi nici cu nota de constatare a stării vehiculului la momentul punerii în executare a măsurii. În practică, este posibil ca dispoziţia să fie cuprinsă într-un act denumit „notă de constatare”, ceea ce nu înseamnă că actul nu are valoarea unui act administrativ, relevant fiind conţinutul propriu-zis, iar nu denumirea înscrisului.
Numai fişa vehiculului, ce conţine o simplă descriere a stării acestuia pentru a evita posibile litigii în legătură cu eventuale daune materiale, nu intră în sfera noţiunii de „act administrativ”.[6]
În ceea ce priveşte calificarea drept „măsură tehnico-administrativă” (art. 64, art. 97 din O.U.G. nr. 195/2002), este lesne de observat că nu lipseşte actul de elementele enumerate anterior prin raportare la dispoziţiile art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004, ci doar instituie o titulatură specifică materiei contravenţiilor. Sublinierea este necesară, pentru a nu fi confundată cu o sancţiune complementară (art. 5 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001), iar distincţia constă în aceea că sancţiunea complementară poate avea şi un scop punitiv, educativ, în timp ce măsura tehnico-administrativă nu se raportează la natura şi de gravitatea faptei (art. 5 alin. 6 din O.G. nr. 2/2001), ci la existenţa condiţiilor obiective pentru a fi necesară îndepărtarea vehiculului din locul pe care îl ocupă neregulamentar.
4.2. Competenţa aplicării măsurii tehnico-administrative
Din art. 64 din O.U.G. nr. 195/2002 rezultă că măsura este aplicată de către poliţistul rutier, competenţă confirmată şi de dispoziţiile art. 97 lit. d din O.U.G. nr. 195/2002, conform căruia în cazurile prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă, poliţistul rutier poate dispune ca măsură tehnico-administrativă şi ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar.
În cazul în care procesul-verbal de contravenţie există şi este încheiat de către un poliţist rutier, nu se pun probleme în ceea ce priveşte competenţa încheierii actului sancţionator potrivit art. 15 din O.G. nr. 2/2001.
Problemele în practica judiciară au apărut în cazul în care măsura ridicării vehiculului s-a dispus de către un poliţist comunitar (local) şi, cu atât mai mult, în cazul în care nu a existat şi un proces-verbal de contravenţie prin care să se constate săvârşirea contravenţiei de staţionare neregulamentară.
Potrivit art. 7 din Legea nr. 371/2004, forma anterioară modificării prin Legea nr. 155/2010, Poliţia Comunitară are printre atribuţii şi: d) participarea, după caz, la asigurarea fluenţei traficului rutier, cu ocazia efectuării unor lucrări de modernizare şi reparaţii ale arterelor de circulaţie; f) constatarea contravenţiilor şi aplicarea de sancţiuni contravenţionale, conform legii, pentru încălcarea prevederilor legale referitoare la tulburarea ordinii şi liniştii publice, curăţenia localităţilor, comerţul stradal, protecţia mediului înconjurător, precum şi pentru faptele care afectează climatul social, stabilite prin lege, hotărâri ale consiliului local sau dispoziţii ale primarului.
În urma modificării Legii de organizare şi funcţionare a Poliţiei Locale (Legea nr. 155/2010, în vigoare de la 01.01.2011), în competenţa acesteia s-au prevăzut atribuţii în domeniul circulaţiei pe drumurile publice, precum: h) constată contravenţii şi aplică sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis, având dreptul de a dispune măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate neregulamentar; i) constată contravenţii şi aplică sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind masa maximă admisă şi accesul pe anumite sectoare de drum, având dreptul de a efectua semnale de oprire a conducătorilor acestor vehicule; j) constată contravenţii şi aplică sancţiuni pentru încălcarea normelor rutiere de către pietoni, biciclişti, conducători de mopede şi vehicule cu tracţiune animală; k) constată contravenţii şi aplică sancţiuni pentru nerespectarea prevederilor legale referitoare la circulaţia în zona pietonală, în zona rezidenţială, în parcuri şi zone de agrement, precum şi pe locurile de parcare adaptate, rezervate şi semnalizate prin semnul internaţional pentru persoanele cu handicap; l) aplică prevederile legale privind regimul juridic al vehiculelor fără stăpân sau abandonate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al statului ori al unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale; m) cooperează cu unităţile/structurile teritoriale ale Poliţiei Române pentru identificarea deţinătorului/utilizatorului autovehiculului ridicat ca urmare a staţionării neregulamentare sau al autovehiculelor abandonate pe domeniul public.
Prin urmare, legea prevede în prezent, în mod expres, competenţa agenţilor poliţiei locale de a constata contravenţii şi a aplica sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis, aceştia având dreptul de a dispune şi măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate neregulamentar.
4.3. Posibilitatea de a reglementa procedura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar prin acte administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale
Din modul de redactare a art. 64 din O.U.G. nr. 195/2002 rezultă că reglementarea în detaliu a procedurii poate fi realizată prin „regulament”. Acelaşi enunţ este reluat în art. 97 alin. 6 din O.U.G. nr. 195/2002: procedura aplicării măsurilor tehnico-administrative se stabileşte prin regulament.
Textele nu fac trimitere la „Regulamentul de aplicare a O.U.G. nr. 195/2002” pentru a fi incident art. 134 alin. 2 din aceeaşi ordonanţă, potrivit căruia aprobarea acestui act normativ ar trebui realizată prin hotărâre a Guvernului.
Potrivit art. 84 din Legea nr. 24/2000, Parlamentul, Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale stabilesc, în aplicarea normelor de tehnică legislativă prevăzute în prezenta lege, regulamente proprii cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele şi circulaţia proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competenţă.
Rezultă, aşadar, că autorităţile publice locale sunt îndreptăţite să emită regulamente, iar legalitatea acestora este subsumată unor condiţii generale de emitere a actelor administrative cu caracter normativ, cum ar fi respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative) sau necesitatea respectării unor proceduri pentru emitere (procedura de vot etc.).
4.3.1. Au existat, însă, şi hotărâri judecătoreşti[7] prin care s-a constatat nelegalitatea unor acte administrative cu caracter normativ.
Astfel, printr-o sentinţă a Tribunalului Bucureşti[8], a fost admisă excepţia de nelegalitate invocată de reclamant în contradictoriu cu pârâţii D.G.P.M.B.- Brigada de Poliţie Rutieră, S.C. Ilcor Auto Eco S.R.L., şi Consiliul Local al Sectorului 6 Bucureşti, constatându-se nelegalitatea Hotărârii nr. 14/29.01.2009 a Consiliului Local al Sectorului 6 Bucureşti.
În motivare, s-a reţinut că acest act normativ a fost emis în baza prevederilor art. 23 alin. 2 lit. a, b, c din Anexa nr. 1 a H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor – cadru de aplicare a OG nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, a art. 64 alin. 1 coroborat cu art. 128 alin. 1 lit. d din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată şi actualizată, precum şi a art. 45 alin. 1 şi art. 81 alin. 4 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu menţionarea prevederilor art. 72 alin. 7 şi art. 97 alin 1 lit. d din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice.
Anexa nr. 1 la H.G. nr. 955/2004 cuprinde Regulamentul-cadru de organizare si funcţionare a serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, care la art. 23 alin. (2) lit. a, b, c stabileşte obligaţiile administraţiei publice locale în domeniul administrării şi întreţinerii drumurilor şi străzilor pentru a satisface interesul general de transport.
Din analiza documentaţiei administrative în baza căreia a fost emis actul supus controlului de legalitate, tribunalul a reţinut că, în mod esenţial, la elaborarea actului normativ, s-au avut în vedere în cadrul strategiei de dezvoltare a Sectorului 6, exclusiv indisciplina din trafic şi nerespectarea legislaţiei din domeniu, care impun luarea de măsuri pentru îmbunătăţirea calităţii vieţii cetăţenilor şi asigurarea unui microclimat urban corespunzător, în sensul redării unui aspect civilizat al străzilor din sectorul 6 şi conştientizării cetăţenilor în vederea fluidizării traficului rutier şi pietonal, în accepţiunea organului deliberativ al Sectorului 6 impunându-se astfel măsurile concrete de blocare/ridicare, transport, depozitare si eliberare de către un operator autorizat, cu respectarea condiţiilor tehnice si organizatorice specifice acestei activităţi a acelor autovehicule sau vehicule care ocupă abuziv sau blochează accesul în parcările publice, pe drumurile publice, trotuarele sau spaţiile verzi de pe domeniul public şi privat al sectorului.
Tribunalul a constatat, însă, că în raport cu limitele competenţelor conferite consiliului local al sectorului, în condiţiile art. 81 din Legea nr. 215/2001, activitatea sa de reglementare în materia acestor măsuri de blocare/ridicare, transport, depozitare si eliberare de către un operator autorizat a autovehiculelor sau vehiculelor oprite neregulamentar pe partea carosabilă a drumurilor publice din Sectorul 6, precum şi pe spaţiul public şi privat al Sectorului 6, este circumscrisă limitelor prevăzute de alin.(4) al art. 81, care condiţionează actul deliberativ de preexistenţa atribuţiilor stabilite prin lege sau delegate de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Potrivit art. 5 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate, iar autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice.
Cum pârâtul nu a invocat în cadrul procedurii administrative existenţa unui act deliberativ de delegare din partea Consiliului General al Municipiului Bucureşti a atribuţiilor în materia adoptării de măsuri administrative privind autovehiculele şi vehiculele oprite neregulamentar pe partea carosabilă a drumurilor publice din sector, precum şi pe spaţiul public şi privat al sectorului, din interpretarea sistemică a tuturor normelor invocate de pârât, prin interpretarea coroborată a preambulului şi a documentaţiei hotărârii, s-a reţinut că H.G. nr. 955/2004 vizează reglementarea activităţii de administrare a drumurilor şi a străzilor, ca şi categorie de activităţi edilitar-gospodăreşti specifice realizării serviciilor de administrare a domeniului public şi privat (art. 15), nu stabilesc o competenţă expresă a autorităţilor deliberative locale de a reglementa măsuri administrative de natura celor instituite, ci statuează exclusiv obiectivul acestor activităţi de administrare a drumurilor şi străzilor, activităţi pe care acelaşi text normativ le impune a fi incluse în programe de măsuri expres reglementate la art. 23 alin.(3) lit. a-j, faţă de cuprinsul căruia tribunalul a apreciat că nu se poate da eficienţa juridică pretinsă de pârât, în sensul atribuirii de competenţă în favoarea consiliilor locale pentru a reglementa regimul juridic aplicabil autovehiculelor şi vehiculelor oprite neregulamentar pe partea carosabilă a drumurilor publice din sector, precum şi pe spaţiul public şi privat al sectorului şi, implicit, în sensul adoptării de sancţiuni contravenţionale şi măsuri tehnico-administrative în acest domeniu.[9]
Singurele atribuţii care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de deplasare pentru vehicule, conferite autorităţilor administraţiei locale prin actul normativ invocat, ce reglementează organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, sunt cele prevăzute expres şi limitativ în Capitolul IV – Secţiunea a 2-a Administrarea drumurilor şi a străzilor, art. 23-24, din care rezultă că în competenţa acestor autorităţi locale revine adoptarea măsurilor de reabilitare, modernizare, dotarea cu mijloace de semnalizare, sistematizarea reţelei de drumuri, execuţia de lucrări de construire şi întreţinere a străzilor şi parcărilor, nicidecum şi competenţa de a adopta acte normative care să reglementeze măsuri de blocare/ridicare, transport, depozitare şi eliberare a autovehiculelor sau vehiculelor oprite neregulamentar pe partea carosabilă a drumurilor publice, precum şi pe spaţiul public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale.
Din cuprinsul art. 3 al O.G. nr. 71/2002 rezultă, în mod analog, activităţile edilitar-gospodăreşti şi acţiunile de utilitate şi interes public local date în competenţa acestor servicii de administrare a domeniului public şi privat, astfel că, printr-o interpretare logică şi sistemică a dispoziţiilor din precedent, se poate reţine că niciunul din cele două acte normative cu forţă juridică superioară hotărârii analizate nu conferă autorităţii pârâte competenţa de adoptare a măsurilor ce fac obiectul cauzei.[10]
În ceea ce priveşte fundamentarea competenţei de reglementare pe dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2002, tribunalul a reţinut că posibilitatea de a stabili reglementări privind regimul de acces şi circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferite categorii de vehicule nu echivalează cu competenţa de a stabili şi regimul aplicabil măsurilor tehnico-administrative ce au ca obiect autovehiculele oprite sau staţionate neregulamentar pe partea carosabilă, în condiţiile în care însăşi norma-cadru privind circulaţia pe drumurile publice subordonează procedura efectuării acestor măsuri tehnico-administrative, regulamentului prevăzut de art. 64 alin.(3) din OUG nr. 195/2002, regulament aprobat prin hotărâre de guvern.
Împrejurarea că prin Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002, aprobat în prezent prin HG nr. 1391/2006, nu îşi găseşte reglementare această procedură de aplicare a măsurilor de ridicare, transport şi depozitare a vehiculelor staţionate pe carosabil neregulamentar, nu poate fi interpretată extensiv în tăcerea legii, drept o omisiune a legiuitorului ce ar putea fi îndreptată prin voinţa unilaterală a autorităţii deliberative locale şi în nici un caz nu poate justifica demersul autorităţii locale de a adopta reglementări într-un domeniu rezervat prin lege în competenţa legislativă a Guvernului României.
Se impune cu necesitate concluzia că actul administrativ normativ supus analizei de legalitate nu îndeplineşte condiţiile expres prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cu care (1) „Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.”
Cu atât mai mult, constatarea nelegalităţii se impune, cu cât efectul direct al aplicării acestor operaţiuni constituie ingerinţe efective în exerciţiul dreptului de folosinţă asupra bunurilor mobile, din perspectiva art. 1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ceea ce trebuie să fundamenteze un argument suplimentar ca voinţa legiuitorului să se exprime în mod explicit prin acte normative cu forţă juridică superioară, precum hotărârea de guvern.
Chiar dacă s-ar fi putut aprecia admisibilă teza avansată de pârât, în sensul că ar deţine competenţa emiterii de acte normative în materia circulaţiei pe drumurile publice, acesta nu a putut face dovada solicitării şi acordării avizului emis de Inspectoratul General al Poliţiei Române la emiterea Hotărârii Consiliului Local, aviz prevăzut în procedura administrativă de dispoziţiile art. 1 alin. 4 din O.U.G. nr. 195/2002.
În acest sens, existenţa unor protocoale de colaborare între Poliţia Comunitară Sector 6 şi Brigada de Poliţie Rutieră a Municipiului Bucureşti sau între Primăria Sectorului 6 şi Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti, nu pot fi reţinute ca substituind cerinţa îndeplinirii condiţiei prealabile de avizare de către Inspectoratul General al Poliţiei.
4.3.2. Într-o altă interpretare, majoritară, s-a considerat că actele administrative cu caracter normativ prin care se reglementează procedura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar sunt legale.
Astfel, într-o decizie a Curţii de Apel Bucureşti cu privire la excepţia de nelegalitate a Hotărârii nr. 120 din 24.11.2006, emisă de Consiliul Local al Sectorului 3 Bucureşti, Curtea a constatat că susţinerea recurentei-reclamante în sensul că intimatul-pârât Consiliul Local al Sectorului 3 Bucureşti nu ar avea dreptul de a emite un act administrativ (indiferent de denumirea lui) de organizare a executării prevederilor legale care-i stabilesc atribuţii în domeniul ridicării, transportului, depozitării şi eliberării vehiculelor sau remorcilor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă a drumului public şi care constituie un obstacol pentru circulaţia publică, se află în contradicţie cu prevederile art. 2 alin.1 lit. b şi c din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, art. 36 alin. 2 şi art. 95 alin. din Legea nr. 215/2001, art. 64 alin. 1, art. 97 şi art. 128 din O.U.G. nr. 195/2002 privind Codul rutier[11].
Din examinarea acestor prevederi legale rezultă, fără echivoc, că autorităţile publice au o abilitare generală de a emite acte administrative, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, desigur doar în ceea priveşte organizarea executării sau a executării în concret a prevederilor legale care le stabilesc atribuţii în domeniul reglementat.
În mod logic, în baza acestei competenţe generale de a emite acte administrative în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor, chiar dacă o autoritate superioară ierarhic a emis (în baza unei abilitări speciale) un act administrativ de reglementare generală a aceluiaşi domeniu, existând, însă, obligaţia de respectare a principiului forţei juridice superioare a actului emis de autoritatea superioară ierarhic. A fortiori, autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor prevăzute de lege, chiar dacă o autoritate superioară ierarhic nu a emis un act administrativ de reglementare generală a domeniului, deşi avea o abilitare specială în acest sens.
Pe de altă parte, cum corect a reţinut şi instanţa de fond, art. 36 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 prevede că intimatul-pârât Consiliu Local are competenţă în emiterea hotărârilor privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului şi privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni, iar art. 36 alin. 5 prevede că „în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. 2 lit. c, consiliul local: a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii”. Art. 45 din Legea nr. 215/2001 prevede că intimatul-pârât Consiliu Local emite, în exercitarea atribuţiilor conferite de lege, hotărâri adoptate în şedinţe ordinare şi extraordinare. Cum H.C.L. Sector 3 nr. 120/2006 are ca obiect de reglementare procedura de gestionare a administrării infrastructurii publice din sectorul 3 al municipiului Bucureşti şi, reţinând şi articolele de lege enumerate, în baza cărora intimatul-pârât Consiliul Local al Sectorului 3 Bucureşti are calitatea de a administra domeniul public şi privat al sectorului, în mod just instanţa de fond a înlăturat susţinerile reclamantei, privind lipsa de competenţă a intimatului în emiterea hotărârii atacate, ca neîntemeiate.[12]
Coroborând prevederile art. 64 cu cele ale art. 97 şi art. 128 din Codul rutier, rezultă că legiuitorul a dat competenţă administraţiilor locale în executarea măsurii tehnico-administrative a ridicării, transportului şi depozitării maşinilor staţionate neregulamentar, poliţia rutieră neavând capacitatea tehnică pentru realizarea acestei măsuri tehnico-administrative, astfel că pârâtul Consiliul Local al Sectorului 3 Bucureşti are competenţă şi capacitate legală de a adopta regulamentul pentru punerea în aplicare a executării acestei măsuri tehnico-administrative.
Totodată, din verificarea anexei 1 a H.C.L. Sector 3 nr. 120/2006, rezultă că toate articolele 1-14 sunt emise în executarea Codului rutier, fiind unele dintre ele preluare a dispoziţiilor prevăzute de acest act normativ: definirea staţionării neregulamentare, definirea staţionării, întocmirea dispoziţiei de ridicare de către poliţist, indicarea că operaţiunea se va efectua de către operatorul autorizat în baza O.G. nr. 34/2006 raportat la O.G. nr. 71/2002.
Art. 2 alin.1 lit. b) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, prevede că persoanele juridice de drept privat pot fi autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, deci nu poate fi vorba de încălcarea Legii nr. 31/1990, iar în cauză persoana juridică de drept privat doar efectuează servicii în baza unui contract de concesiune de servicii atribuit în urma desfăşurării unei proceduri prevăzute de lege, fapt ce nu poate fi interpretat ca o încălcare nelegală a dreptului la proprietate privată şi al liberei circulaţii. [13]
4.3.3. Prin urmare, „regulamentul” în cazul specific al ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar poate fi adoptat şi prin alte acte normative decât hotărârea de Guvern, iar în cazul de faţă este vorba despre un act al autorităţilor publice locale[14].
Dispoziţiile art. 2 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 stabilesc competenţa Consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti de a reglementa şi sancţiona contravenţii în domeniile enumerate de acest text, iar nulitatea de drept prevăzută de alin. 5 al aceluiaşi articol priveşte cazul în care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea principiilor prevăzute la alin. (2) – (4), iar nu toate actele administrative cu caracter normativ emise în executarea legii în aceste domenii, ce stabilesc doar proceduri de urmat. De asemenea, aşa cum s-a subliniat anterior, măsura ridicării vehiculului nu are caracter sancţionator, nefiind nici sancţiune principală, nici complementară, ci o simplă măsură tehnico-administrativă.
Având în vedere aptitudinea generală a autorităţilor publice locale de a adopta acte administrative cu caracter normativ în domeniile în care au competenţă – între care se regăsesc şi cele privind întreţinerea, administrarea drumurilor şi a străzilor, protecţia mediului înconjurător (întreţinerea spaţiilor verzi) -, nu era necesară abilitarea specială din partea autorităţilor ierarhic superioare pentru a reglementa procedurile de ridicare a vehiculelor.
În mod evident, imposibilitatea de a stabili contravenţii în aceste domenii, identice cu cele stabilite prin Codul rutier (art. 2 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001), ori contravenţii diferite, dar care sunt rezervate de lege altor autorităţi (art. 2 alin. 3 şi 4 din O.G. nr. 2/2001, interpretate per a contrario) are a fi analizată de la caz la caz.
De asemenea, imposibilitatea de a deroga de la norma generală superioară, privind măsura tehnico-administrativă a ridicării (O.U.G. nr. 195/2002) trebuie analizată numai din prisma dispoziţiilor concrete ale acestui din urmă act normativ, care nu exclude competenţa autorităţilor publice locale de a emite regulamente, în mod descentralizat, cu privire la activitatea de deblocare şi fluidizare a traficului rutier, prin „regulament” înţelegându-se orice act administrativ ce cuprinde norme de executare a legii, iar nu în mod necesar „Regulamentul de punere în aplicare a O.U.G. nr. 195/2002”.
4.4. Legalitatea actelor administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale care nu condiţionează luarea măsurii de săvârşirea şi sancţionarea unei contravenţii
Raportat la modul de reglementare a întocmirii notei de constatare şi la constatarea contravenţiilor s-a reţinut în hotărârea citată anterior[15] că textul art. 64 din O.U.G. nr. 195/2002 – care conferă poliţiei rutiere posibilitatea de a dispune ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă – are în vedere măsura tehnico-administrativă a ridicării vehiculelor, fie şi independent de încheierea unui proces-verbal de contravenţie, în măsura în care agentul poliţiei rutiere constată doar staţionarea neregulamentară, condiţionarea impusă de actul normativ al pârâtului fiind aşadar excesivă şi cu încălcarea legii. Actul administrativ analizat pe calea excepţiei de nelegalitate induce în mod evident ideea că, în măsura în care la momentul efectuării uneia din operaţiunile materiale de ridicare, transport, depozitare, persoanei deţinătoare a vehiculului nu i-a fost întocmit deja un proces-verbal de contravenţie, măsura tehnico-administrativă şi-ar pierde caracterul legal, ceea ce nu poate fi acceptat de plano.
Legea nu impune ca fapta contravenţională să fie sancţionată imediat, în momentul constatării, ci arată că aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei, iar în cazul contravenţiilor continue termenul curge de la data constatării faptei (art. 13 din O.G. nr. 2/2001). În cazuri precum cel ce face obiectul prezentei analize este nevoie de celeritate în întocmirea documentelor legale pentru a putea trece la operaţiunile tehnice de ridicare a vehiculelor şi fluidizare a circulaţiei rutiere.
Prin urmare, sancţionarea faptei se poate face şi la o perioadă de timp de la constatare, după identificarea persoanei care a săvârşit-o, astfel că încheierea procesului-verbal după ridicarea vehiculului nu atrage nulitatea. Numai în ipoteza în care nu ar exista deloc procesul-verbal de contravenţie s-ar putea lua în discuţie efectul acestei omisiuni asupra operaţiunilor de ridicare, în măsura în care legea (în sens larg) ar prevedea expres obligativitatea existenţei unui proces-verbal de contravenţie.
Dat fiind scopul acestei măsuri, detaliat la pct. 4.1. al studiului de faţă, apreciem că se poate reglementa în regim de putere publică activitatea de ridicare a vehiculelor, chiar şi în lipsa existenţei unui act sancţionator. Procesul-verbal are rol de constatare şi sancţionare a contravenţiei, însă de esenţa sa este aplicarea sancţiunilor (principale sau complementare – art. 5 din O.G. nr. 2/2001), astfel că simpla constatare a faptei contravenţionale se poate realiza prin orice act. Continuând acest raţionament, atunci când legea (lato sensu) nu condiţionează luarea măsurii ridicării vehiculului de existenţa procesului-verbal de sancţionare, ci doar de constatarea staţionării neregulamentare, actul administrativ individual prin care a fost dispusă poate îndeplini toate aceste condiţii.
Se poate vorbi aici de principiul care stă la baza adoptării unor astfel de acte, şi anume oportunitatea. Acest aspect trebuie avut în vedere pentru a defini o justificare a măsurii prevăzute în actul administrativ normativ, oportunitatea constând în dreptul de apreciere al autorităţii care consideră că o astfel de măsură este utilă şi deserveşte interesul public în scopul fluidizării circulaţiei pe drumurile publice
Rămân pe deplin aplicabile dispoziţiile ce conferă competenţa unui funcţionar public de a constata contravenţii rutiere, precum şi consecinţele procesuale ale inexistenţei unui proces-verbal de contravenţie care să poată conduce la o prorogare legală de competenţă în favoarea judecătoriei învestite cu soluţionarea plângerii contravenţionale (art. 17 C.pr.civ.), astfel că singura cale disponibilă este acţiunea în contencios administrativ, conform art. 8 şi 10 din Legea nr. 554/2004.
4.5. Competenţa soluţionării contestaţiei
Practica instanţelor judecătoreşti s-a dovedit a fi neunitară în privinţa competenţei soluţionării unei contestaţii împotriva măsurii tehnico-administrative de ridicare a vehiculului.
4.5.1. O soluţie adoptată de instanţe a fost de stabilire a competenţei pentru judecarea contestaţiei împotriva măsurii tehnico-administrative în favoarea Tribunalului, pe considerentul că o astfel de cerere excede procedurii contravenţionale, instanţa fiind limitată potrivit art. 34 din O.G. nr. 2/2001 să verifice legalitatea şi temeinicia procesului-verbal, şi să hotărască asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării.[16] Apreciindu-se că este vorba despre un act administrativ distinct, pentru contestarea căruia este aplicabilă exclusiv procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, prin mai multe hotărâri pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, în cadrul regulatorului de competenţă privind conflicte negative de competenţă între judecătorie şi tribunal, s-a stabilit competenţa tribunalului.[17]
4.5.2. Au existat însă şi hotărâri pronunţate tot de Curtea de Apel Bucureşti în cadrul regulatorului de competenţă, prin care s-a stabilit competenţa în favoarea judecătoriei[18]. În motivare, s-a reţinut că, atunci când s-a încheiat un proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, măsura tehnico-administrativă este rezultatul direct al contravenţiei imputate reclamantei, astfel că şi capetele de cerere privind anularea măsurii de ridicare şi obligarea pârâtei la restituirea sumei de bani se impune a fi analizate în contextul raportului de drept contravenţional, competenţa de soluţionare în primă instanţă revenind judecătoriei, în baza art. 17 C.pr.civ. raportat la art. 31 alin. 1, art. 32 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001 şi art. 118 alin. 1 din O.U.G. nr. 195/2002, iar nu tribunalului.
4.5.3. În cazul în care nu a fost întocmit un proces-verbal de contravenţie sau reclamantul a contestat separat doar dispoziţia de ridicare, fără a formula plângere contravenţională, Curtea de Apel Bucureşti, în cadrul regulatorului de competenţă, a stabilit competenţa în favoarea tribunalului, apreciind că, deşi O.U.G. nr. 195/2002 reglementează ridicarea autovehiculelor parcate neregulamentar ca o măsură tehnico-administrativă ce are caracter accesoriu faţă de măsura de sancţionare contravenţională, în speţă, măsura a fost dispusă în mod independent de vreo sancţiune contravenţională. În aceste condiţii, dispoziţia de ridicare a autovehiculului nu mai are un caracter accesoriu şi, în consecinţă, nu mai intervine prorogarea de competenţă în favoarea instanţei competente să soluţioneze plângerea contravenţională îndreptată împotriva unui proces-verbal de contravenţie. Competenţa, în speţă, aparţine instanţei de contencios administrativ, în considerarea naturii juridice a actului atacat care este un act de putere, un act emis de o autoritate publică în exercitarea puterii publice.[19]
4.5.4. Dat fiind că majoritatea trăsăturilor măsurii tehnico-administrative sunt păstrate (aplicarea de către poliţistul rutier sau poliţistul local – ambii cu atribuţii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor rutiere -, şi numai în cazul staţionărilor neregulamentare conform O.U.G. nr. 195/2002, ale cărei dispoziţii sunt indicate în motivarea în drept a actului normativ), iar reglementarea de detaliu priveşte cu precădere modul de executare a dispoziţiei de ridicare, apreciem că nu se justifică scoaterea din sfera contravenţionalului a acestui act administrativ.
Art. 180 din H.G. nr. 1391/2006 prevede faptul că în procesul-verbal de contravenţie trebuie menţionată măsura tehnico-administrativă, alături de termenul de exercitare a căii de atac, semnătura agentului constatator şi unitatea de poliţie la care se depune plângerea.
Or, contestaţiile împotriva dovezilor înlocuitoare ale permiselor de conducere, ale certificatelor de înmatriculare ori de înregistrare sau ale plăcuţelor cu numărul de înmatriculare ori de înregistrare (măsuri tehnico-administrative) eliberate conform art. 180 alin. 6-8 din H.G. nr. 1391/2006 au fost judecate potrivit procedurii prevăzute de O.G. nr. 2/2001 şi O.U.G. nr. 195/2002, deşi aceste acte sunt distincte de procesul-verbal, iar uneori acesta nici nu conţine menţiunea că ar fi fost luată o astfel de măsură tehnico-administrativă.[20]
Contestarea acestor măsuri în cadrul plângerii contravenţionale este prevăzută de legea specială, reprezentând accesorii ale procesului-verbal, iar legătura intrinsecă dintre acestea justifică judecarea de către judecătorie ca instanţă de contencios administrativ specială, fără a exclude posibilitatea contestării pe cale separată a actului administrativ, caz în care devin incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
În măsura în care calea procesuală aleasă de contestator este plângerea împotriva procesului-verbal de contravenţie, acesta nu poate fi lipsit de accesul la instanţă, garantat de art. 21 din Constituţie şi de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Aceasta deoarece în cele mai multe cazuri lipsa de previzibilitate a legii, ce poate fi dovedită cu practica a instanţelor judecătoreşti – chiar şi neunitară[21] – de a se pronunţa asupra acestei măsuri în cadrul plângerii contravenţionale, determină persoanele sancţionate să nu formuleze plângere prealabilă, astfel cum impune art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Este cu atât mai greu de explicat această îngrădire a accesului la un tribunal independent şi imparţial cu cât, aşa cum s-a precizat anterior, până în prezent nu s-a pus vreo problemă în legătură cu soluţionarea contestaţiilor împotriva altor măsuri tehnico-administrative în cadrul plângerii contravenţionale, practică judiciară sprijinită şi de dispoziţiile art. 17 C.pr.civ.
Prin urmare, respingerea contestaţiei ca inadmisibilă în procedura contravenţională cu motivarea că instanţa este limitată la verificările prevăzute de art. 34 din O.G. nr. 2/2001, va determina în cele mai multe cazuri pierderea termenului pentru formularea plângerii prealabile, ceea ce se poate traduce într-un caz de inadmisibilitate în procedura contenciosului de drept comun, astfel cum va rezulta din paragrafele următoare.
4.5.5. În privinţa obligativităţii plângerii prealabile, trebuie subliniat că există, de asemenea, jurisprudenţă neunitară.
Au existat soluţii de respingere a acţiunii ca inadmisibilă faţă de lipsa plângerii prealabile, motivate în sensul că, de vreme ce cauza ce face obiectul prezentului litigiu nu a fost dedusă judecării în faţa instanţei de contencios administrativ ca urmare a invocării unei excepţii de nelegalitate, ci ca urmare a declinării competenţei, este evident că dispoziţiile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 nu îşi găsesc aplicabilitate, rezultând obligativitatea parcurgerii procedurii plângerii prealabile. De altfel, Curtea a reţinut că nici nu putea fi invocată excepţia de nelegalitate a actului prin care s-a dispus măsura ridicării autoturismului de vreme ce acesta face chiar obiectul prezentei acţiuni[22].
Deoarece această notă de constatare este un act administrativ, recurentul trebuia să îndeplinească procedura prealabilă impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, lucru pe care nu l-a făcut.[23]
Într-o serie de decizii civile[24], s-a reţinut că, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, obligaţia de a parcurge procedura administrativă prealabilă de către persoana vătămată într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act administrativ individual este condiţionată de comunicarea actului administrativ.
Persoana vătămată, necunoscând existenţa actului administrativ în materialitatea acestuia, nu poate fi obstrucţionată în dreptul garantat constituţional de acces liber la justiţie, prin obligarea să conteste un act administrativ pe care nu îl cunoaşte decât prin efectele sale, şi anume, în speţă, prin lipsirea reclamantului de posesia asupra autoturismului proprietate personală, ridicat în urma unei măsuri administrative.
Prin necomunicarea actului de către emitent şi punerea actului direct în executare, contrar art. 14 din H.C.L. Sector 6 nr. 14/2009 – anexa privind Regulamentul cu privire la blocarea/ridicarea, transportul, depozitarea şi eliberarea autovehiculelor sau vehiculelor oprite neregulamentar pe partea carosabilă a drumurilor publice din Sectorul 6, precum şi pe spaţiul public şi privat al Sectorului 6, pârâtul a pus reclamantul în imposibilitatea de a formula prealabil o plângere pentru a solicita anularea actului a cărui existenţă nu i-a fost comunicată.
Această împrejurare nu poate fi imputată reclamantului prin nepermiterea acţionării în justiţie, consecinţele urmând să fie suportate de pârâtul-emitent, prin aprecierea acţiunii ca fiind admisibilă, fără a fi necesară parcurgerea procedurii prealabile, imposibil de parcurs de altfel din vina emitentului.
Constituţia României garantează accesul liber la justiţie, în sensul că „Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime” şi „Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept” (art.21).
De asemenea, conform art. 53 din Constituţia României „exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii”.
Interpretând art. 7 din Legea nr. 554/2004 în sensul că actul administrativ, de a cărui existenţă persoana vătămată a aflat în instanţă, trebuia contestat prealabil la autoritatea emitentă, se restrânge exerciţiul dreptului reclamantului de acces liber la justiţie, fără ca această restrângere să se impună, conform art. 53 din Constituţia României.
Trebuie subliniat că, potrivit art. 109 alin. 3 C.pr.civ., astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 202/2010, neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocata decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii.
În condiţiile în care practica judiciară este neunitară, apreciem că se impune îmbrăţişarea celei din urmă soluţii, dat fiind că actul administrativ a fost executat instantaneu, fiind de esenţa măsurii ridicării vehiculului, iar de cele mai multe ori s-a constatat, în fapt, că nu se comunică persoanei vizate decât după momentul formulării unei plângeri contravenţionale, prin depunerea în copie la dosarul instanţei.
Aspectul care trebuie avut în vedere de judecătorul naţional se referă la efectul urmărit de legiuitor prin introducerea acestei proceduri a plângerii prealabile. S-a urmărit prin această procedură ca persoana interesată să ajungă la un compromis cu autoritatea în ceea ce priveşte diferendul existent între cele două părţi, înainte de a se adresa instanţei. Pentru acest motiv, chiar legiuitorul a avut în vedere şi acţiunea autorităţii atunci când actul nu mai poate fi revocat, pentru că a produs efecte, să acţioneze în instanţă chiar propriul serviciu emitent în vederea anulării actului emis cu nerespectarea dispoziţiilor legale.
În cazul de faţă, autoritatea consideră ab initio că interesul public primează celui privat şi, fără a mai da posibilitatea persoanei implicate să se apere, procedează la indisponibilizarea temporară a vehiculului. În aceste condiţii, o plângere prealabilă formulată ulterior executării actului administrativ nu mai prezintă eficienţă, scopul urmărit de legiuitor fiind, evident, nerespectat.
4.6. Practica judiciară privind acţiunea în despăgubiri
În ceea ce priveşte acţiunile în pretenţii pentru repararea prejudiciului material sau moral produs prin actul administrativ prin care s-a luat măsurii de ridicare a existat, de asemenea, o practică neunitară, remarcându-se următoarele tipuri de acţiuni:
4.6.1. Acţiunea în răspundere civilă delictuală, întemeiată pe dispoziţiile art. 998 şi următoarele din Codul civil din 1864, îndreptată fie împotriva emitentului actului administrativ, fie împotriva operatorului autorizat sau chiar împotriva amândurora.
În analiza condiţiilor răspunderii civile delictuale în persoana intimatei D.G.P.M.B. – Brigada de Poliţie Rutieră, s-a arătat[25] că art. 998 C.civ. prevede că „orice faptă a omului, care cauzează altuia un prejudiciu, obligă pe acela din a cărui greşeală s-a ocazionat a-l repara”, iar art. 999 C.civ. prevede că „omul este responsabil nu numai de prejudiciul ce a cauzat prin fapta sa, dar şi de acela ce a cauzat prin neglijenţa sau prin imprudenţa sa”.
Din prevederile legale menţionate rezultă că pentru angajarea răspunderii civile delictuale se cer a fi întrunite cumulativ următoarele condiţii: a) existenţa unui prejudiciu; b) existenţa unei fapte ilicite; c) existenţa unui raport de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu; d) existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul.
Prejudiciul constă în plata sumei reprezentând cheltuieli de ridicare, transport şi depozitare a autoturismului percepute de operatorul autorizat.
Fapta ilicită constă în aceea că vehiculul a fost ridicat din locul unde se afla staţionat regulamentar, fără a reprezenta un obstacol pentru circulaţia rutieră.
Existenţa raportului de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu rezultă din însăşi materialitatea faptei şi din cele expuse cu privire la nelegalitatea şi netemeinicia actelor contestate.
Vinovăţia reprezintă atitudinea psihică pe care autorul a avut-o în momentul săvârşirii faptei ilicite sau, mai exact, la momentul imediat anterior săvârşirii acesteia, faţă de faptă şi urmările acesteia. În dreptul civil, răspunderea civilă delictuală operează, în principiu, pentru cea mai uşoară culpă, iar obligaţia de reparare a prejudiciului este integrală, indiferent de gravitatea vinovăţiei.
Aplicând un criteriu obiectiv de apreciere a culpei, al omului normal, avizat, prudent (bonus pater familias), precum şi elemente subiective, cum ar fi calităţile şi pregătirea subiectului activ, împrejurările în care a fost săvârşită fapta, trebuie stabilit dacă agentul constatator, în calitate de prepus al D.G.P.M.B. – Brigada de Poliţie Rutieră a avut reprezentarea caracterului ilicit al acţiunii sale, în sensul că vehiculul respectiv nu era staţionat neregulamentar şi nu reprezenta un obstacol pentru circulaţia rutieră.
În speţă, instanţa a reţinut că poliţistul rutier îşi desfăşoară activitatea ca profesionist al domeniului său, iar criteriul obiectiv de apreciere a culpei – al omului normal şi prudent – trebuie avut în vedere cu maximă exigenţă, deoarece acesta emite actul prin care se ia măsura ridicării vehiculului, executată ulterior de angajaţii S.C. I.A.E. S.R.L. Or, în cazul de faţă, agentul constatator a întocmit acte ce nu îndeplinesc condiţii de legalitate (lipsa descrierii faptei şi a motivării) cu privire la un vehicul staţionat regulamentar.
Prin urmare, conform art. 1000 alin. 3 C.civ., instanţa a admis acţiunea în răspundere civilă delictuală formulată împotriva intimatei D.G.P.M.B- Brigada de Poliţie Rutieră şi a obligat această instituţie la plata către reclamantă a sumei de 500 de lei reprezentând daune materiale, respingând cererea pentru restul sumelor ca neîntemeiată.
În privinţa acţiunii în despăgubire îndreptată împotriva operatorului autorizat, practica judiciară este neunitară.
Dat fiind că vinovăţia se apreciază în fiecare caz concret, au existat şi soluţii de admitere a acţiunii în răspundere civilă delictuală îndreptate împotriva operatorului autorizat. Astfel, în sentinţa civilă nr. 2372 din 28.03.2011 pronunţată de Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti în dosarul nr. 14349/303/2010[26] s-a reţinut că vehiculul era staţionat regulamentar.
În motivare, s-a arătat că pârâta este un executant al unei obligaţii asumate contractual, aceea de a ridica, transporta şi depozita autoturismele individualizate prin nota de constatare de către prepusul D.G.P.M.B. – Brigada de Poliţie Rutieră, potrivit art. 21 din H.C.L. S.6 nr. 4/2010.
De principiu, pârâta acţionează doar ca un mandatar al autorităţilor, prestând serviciul pentru care a contractat. Din punct de vedere delictual contează însă vinovăţia acestei persoane juridice, pentru a evita situaţiile abuzive, în care ar putea acţiona cu scopul obţinerii veniturilor corespunzătoare taxelor aplicate.
Aplicând un criteriu obiectiv de apreciere a culpei, al omului normal, avizat, prudent (bonus pater familias), precum şi elemente subiective, cum ar fi calităţile şi pregătirea subiectului activ, împrejurările în care a fost săvârşită fapta, trebuie stabilit dacă prepuşii operatorului autorizat au avut reprezentarea caracterului ilicit al acţiunilor lor, în sensul că vehiculul respectiv nu era staţionat neregulamentar şi nu reprezenta un obstacol pentru circulaţia rutieră. Numai în cazul în care împrejurările de fapt ar fi putut conduce la concluzia că prepuşii pârâtei nu şi-ar fi putut reprezenta caracterul ilicit al faptei acestora, în condiţiile existenţei unui act administrativ aparent legal, societatea ar putea fi exonerată de răspundere civilă delictuală.
În speţă, instanţa a reţinut că exista evidenţa necesară pentru a reţine culpa pârâtei. Vehiculul în cauză era staţionat chiar înaintea indicatorului „Parcare”, iar agentul de poliţie rutieră a emis un act administrativ prin care dispunea ridicarea vehiculului tocmai pentru că staţiona „pe colţul intersecţiei sau la mai puţin de 25 de metri de colţul intersecţiei”, deşi din fotografiile de la dosar se observa că vehiculul se afla într-o parcare amenajată special, prevăzută cu indicator rutier şi marcaje pe asfalt ce delimitau locurile pe staţionare în unghi faţă de marginea părţii carosabile. În cazul de faţă existau deci elemente exterioare (indicator rutier chiar în faţa vehiculului) ce puteau conduce la convingerea intimă a prepuşilor că măsura luată de agentul de poliţie este nelegală şi netemeinică. Or, prepuşii societăţii-pârâte aveau obligaţia legală de a se opune executării dispoziţiei emise de agentul constatator, în caz contrar devenind responsabili din punct de vedere civil pentru propria acţiune.
Prin urmare, conform art. 998-999 şi următoarele C.civ., instanţa a admis acţiunea în răspundere civilă delictuală formulată împotriva intimatei D.G.P.M.B- Brigada de Poliţie şi a societăţii-pârâte şi a dispus obligarea acestora la plata către reclamantă a despăgubirilor civile.
4.6.2. Acţiunea întemeiată pe plata nedatorată, conform dispoziţiilor art. 992 din Codul civil din 1864, îndreptată împotriva operatorului autorizat care a încasat contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului staţionat neregulamentar, în temeiul art. 64 alin. 3 din O.U.G. nr. 195/2002.
Soluţiile instanţelor de judecată au fost extrem de diversificate, de la admiterea acţiunii în oricare din variantele de mai sus, până la respingerea pentru lipsa calităţii procesuale pasive ori respingerea cererii ca neîntemeiată.
A. Prin sentinţa civilă nr. 5795 din 05.09.2011[27] pronunţată de Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti-Secţia civilă în dosarul nr. 18889/303/2009* s-a argumentat în admiterea acţiunii formulate exclusiv împotriva operatorului autorizat, prin aceea că plata nedatorată reprezintă un fapt juridic licit ca izvor de obligaţii, care consacră dreptul celui care a făcut o plată nedatorată de a solicita restituirea şi obligaţia corelativă de restituire a celui care a primit-o. În drept, potrivit art. 1092 C.civ., orice plată presupune o datorie şi ceea ce s-a plătit fără să fie debit este supus repetiţiunii. Rezultă astfel că orice plată trebuie să aibă o cauză şi în lipsa acesteia ea trebuie restituită.
Cel ce, din eroare sau cu ştiinţă, primeşte aceea ce nu-i este debit, este obligat a-l restitui aceluia de la care l-a primit (art. 992 C.civ.) şi acela care, din eroare, crezându-se debitor, a plătit o datorie, are drept de repetiţiune în contra creditorului (art. 993 al. 1 C.civ.).
Potrivit art. 64 din O.U.G. nr. 195/2002, poliţia rutieră poate dispune ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă. Ridicarea şi depozitarea vehiculelor în locuri special amenajate se realizează de către administraţiile publice locale sau de către administratorul drumului public, după caz. Contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului staţionat neregulamentar se suportă de către deţinătorul acestuia. Ridicarea vehiculelor dispusă de poliţia rutieră în condiţiile prevăzute la alin. 1 se realizează potrivit procedurii stabilite prin regulament.
Prin urmare, staţionarea neregulamentară este o condiţie sine qua non a îndatorării proprietarului vehiculului cu aceste cheltuieli. Dreptul pârâtei de a primi plata are, de principiu, un izvor legal sub condiţia existenţei faptei contravenţionale şi a unui act de constatare a staţionării regulamentare, în caz contrar regula de drept comun ar fi că plata contravalorii serviciului prestat ar trebui efectuată de cel care l-a dispus.
Cum, în cauză, actele prin care D.G.P.M.B. – Brigada de Poliţie Rutieră stabilise că petenta a staţionat neregulamentar sunt nelegale şi netemeinice, astfel cum s-a reţinut prin sentinţa civilă nr. 4714 din 10.06.2004 pronunţată de Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti în dosarul civil nr. 5453/303/2009, cu observarea art. 315 C.pr.civ., rezultă că plata efectuată de aceasta nu era datorată.
Contrar afirmaţiilor pârâtei, nu are importanţă buna sau reaua-credinţă a operatorului, aceasta nefiind o condiţie a restituirii plăţilor nedatorate. De asemenea, nu are importanţă în acest cadru că pârâta a acţionat în temeiul dispoziţiei D.G.P.M.B. – Brigada de Poliţie Rutieră şi al contractului pe care îl are încheiat cu Consiliul Local al sectorului 6. Aceste aspecte ţin de o eventuală desocotire a pârâtei cu aceste instituţii, aspect care nu priveşte cauza de faţă. O eventuală conduită ilicită a pârâtei ar fi situat raportul juridic al acesteia cu petenta-reclamantă pe teren delictual, în timp ce acţiunile în conformitate cu dispoziţiile legale menţin relaţia în sfera faptului licit ca izvor de obligaţii.
Prin urmare, pârâta trebuie să restituie reclamantei suma de bani, cu titlu de plată nedatorată efectuată de aceasta.
B. Într-o altă opinie, este avut în vedere raportul juridic creat prin acţiunea autorităţii publice. În acest context, în prim plan se concretizează dispoziţia reprezentatului autorităţii publice care ordonă unui executant ducerea la îndeplinire a unui act administrativ. Aşa cum am subliniat anterior, actul administrativ este emis în regim de putere publică şi este executoriu de drept fără a mai fi necesară îndeplinirea vreunei formalităţi. Plecând de la acest principiu, cel care pune în executare actul administrativ nu are niciun mijloc sau posibilitate pentru a refuza executarea actului administrativ. În concret, reprezentantul societăţi care ridică vehiculul, considerat a fi staţionat neregulamentar de căre agentul de poliţie, nu are niciun drept sau obligaţie de a aduce la cunoştinţa agentului public faptul că măsura dispusă de acesta este nelegală. În aceste condiţii, cel care prejudiciază persoana deţinătoare a vehiculului este agentul de poliţie, şi nu societatea care prestează un serviciu public. De altfel, în acest sens sunt şi dispoziţiile Legii nr. 554/2004, unde chiar în articolul 1 se face referire la prejudiciul cauzat de autoritatea administrativă unei persoane prin emiterea unui act administrativ. Nu se poate reţine niciun principiu care guvernează dreptul civil atât timp cât raporturile iau naştere sub imperiul legii contenciosului administrativ. Odată născut acest raport juridic, el este supus dispoziţiilor ce reglementează contenciosul administrativ, care nu se completează cu dispoziţiile Codului civil, ci, eventual, în măsura în care nu contravin dreptului public, acesta se completează cu normele Codului de procedură civilă.
Este de reţinut şi aspectul referitor la normele care reglementează astfel de contracte prin care un serviciu public este concesionat unei persoane private.
În Legea nr. 554/2005 se face vorbire de contractele administrative, dându-se o definiţie generală a acestora. Ceea ce nu se are în vedere este faptul că aceste contracte diferă, într-o mare măsură, de contractele civile sau comerciale. Aceste contracte sunt guvernate tot de forţa publică, care impune persoanei private interesate anumite clauze contractuale care nu pot fi negociate. De altfel, în majoritatea cazurilor astfel de contracte se concretizează într-un formular prestabilit unde se lasă la libera negociere doar preţul sau durata contractului; deci nu se lasă la aprecierea persoanei private nicio marjă de negociere cu privire la clauzele contractuale. În astfel de condiţii, în practică este greu de crezut că reprezentatul societăţii va face obiecţiuni cu privire la măsura dispusă de agentul forţei publice, cu atât mai mult cu cât măsura dispusă de agent îi profită.
Prestarea unui serviciu public de căre o persoană privată presupune subordonarea acesteia atât normelor contractuale, pe care este obligată să le respecte sub sancţiunea desfiinţării contractului de prestări servicii, dar şi dispoziţiilor individuale date de autoritate, faţă de care nu are o poziţie de egalitate.
Prejudiciul adus deţinătorului vehiculului nu este provocat de ridicarea şi transportul maşinii la locul de depozitare de persoane privată, ci de dispoziţia de ridicare emisă de agentul constatator. Nu se poate reţine ideea că persoana privată a prestat acest serviciu faţă de deţinătorul vehiculului, ci acest serviciu este prestat pentru autoritate, chiar dacă este plătit de persoana prejudiciată.
În concluzie, potrivit acestor principii, solicitarea de reparare a prejudiciului suferit de deţinătorul vehiculului ar putea fi formulată cu succes numai împotriva autorităţii emitente a actului administrativ, practica judiciară fiind majoritară în acest sens.[28]
5. Condiţii impuse de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului
În cauza Edgars Džeriņš c. Letoniei (decizie de inadmisibilitate din 28 februarie 2002)[29], Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut în cadrul stării de fapt că, în data de 18 decembrie 1997, în executarea unei decizii a unui agent al poliției rutiere care a constatat că vehiculul reclamantului este staționat neregulamentar, lucrătorii unei societăți private au ridicat vehiculul și l-au depozitat într-o parcare cu plată special concepută în acest scop. Pentru recuperarea autoturismului, reclamantul a trebuit să achite societăţii în cauză suma de 42 de euro, reprezentând costuri de remorcare şi de depozitare.
Împotriva deciziei agentului de poliţie, reclamantul a sesizat tribunalul cu o cerere în anulare. În memoriul său, reclamantul susţinea că în cazul în care vehiculul ar fi fost staţionat cu încălcarea regulamentului privind circulaţia rutieră, poliţia ar fi trebuit să îi aplice o amendă administrativă, conform art. 122-1 din Codul contravenţiilor administrative, ceea ce nu s-a întâmplat în cauză. Reclamantul a mai susţinut că plata cheltuielilor de remorcare şi parcare era nejustificată potrivit prevederilor art. 32 alin. 3 din Codul contravenţiilor administrative, care interzic autorităţilor publice să perceapă plăţi care nu sunt prevăzute de lege. În consecinţă, reclamantul solicita tribunalului să anuleze decizia agentului de poliţie rutieră privind indisponibilizarea vehiculului şi obligarea societăţii private la restituirea sumei plătite fără temei.
Printr-o ordonanţă din 10 februarie 1998, cererea a fost respinsă ca inadmisibilă pentru lipsa formei. Potrivit motivării, acţiunea reclamantului constituia pe de o parte un recurs împotriva unei decizii administrative a unei autorităţi publice şi o cerere contencioasă introdusă împotriva societăţii private pentru plată nedatorată, cumulând două instituţii juridice total diferite, cu încălcarea regulilor procedurii civile. Cu toate acestea, judecătorul a precizat în motivare că reclamantul beneficiază în continuare de posibilitatea înlăturării viciilor de formă ale cererii prin introducerea pe cale separată a unei cereri pentru anularea deciziei agentului de poliţie şi o cerere contencioasă pentru plată nedatorată împotriva societăţii comerciale.
Judecătorul a adăugat că reclamantul a încălcat oricum art. 235 Cod de procedură civilă, care stabileşte căile de atac împotriva sancţiunilor administrative, în mod special din punct de vedere al jurisdicţiei competente şi al termenului pentru introducerea cererii.
Împotriva acestei hotărâri, reclamantul a formulat recurs, invocând ca motiv aplicarea greşită a legii, din cauza remarcii finale a judecătorului, care – potrivit reclamantului – a comis o gravă eroare, confundând două proceduri diferite: recursul împotriva deciziilor administrative de drept comun, pe care îl exercitase în cazul de faţă, şi recursul împotriva sancţiunilor administrative, pe care nu a avut niciodată intenţia de a-l introduce, deoarece nu i se aplicase nicio sancţiune cu caracter punitiv.
Recursul a fost respins în mod definitiv la 2 iunie 1998 cu motivarea că, potrivit art. 239-1 alin. 2 din Codul de procedură civilă, sunt susceptibile de recurs numai actele care impun unui particular o obligaţie de a face sau de a plăti o sumă cu titlu graţios ori îl împiedică să-şi exercite în tot sau în parte drepturile conferite prin lege sau alt act normativ. Or, potrivit instanţei de control, o simplă decizie prin care se dispune ridicarea vehiculului nu împiedică exerciţiul unui drept anume, astfel că această decizie nu este susceptibilă de recurs în faţa instanţelor.
Invocând art. 6 par. 1 din Convenţie, reclamantul s-a plâns de faptul că jurisdicţiile letone s-au declarat necompetente în a statua asupra legalităţii şi temeiniciei deciziei agentului de poliţie prin care s-a dispus indisponibilizarea vehiculului, împiedicându-l pe reclamant să-şi exercite dreptul de a dispune liber de proprietatea sa şi de a recupera cheltuielile plătite pe nedrept, ceea ce reprezintă o încălcare a dreptului la o instanţă care să se pronunţe asupra drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil.
Curtea a observat că plângerea reclamantului conţine două capete distincte: primul priveşte legalitatea deciziei administrative care constată o încălcare a regulilor circulaţiei rutiere şi prin care se ia măsura ridicării vehiculului; cel de-al doilea priveşte temeinicia perceperii de către o persoană privată a taxei de remorcare şi de staţionare. Întrucât în dreptul leton acestor două aspecte le corespund căi procedurale diferite, Curtea le-a tratat separat.
5.1. Absenţa unui recurs împotriva deciziei administrative
În privinţa refuzului tribunalelor letone de a examina legalitatea dispoziţiei de ridicare a vehiculului reclamantului, Curtea a apreciat că art. 6 par. 1 pe latura civilă se aplică atunci când există o „contestaţie” cu privire la un „drept” ce poate fi invocat, suficient de bine caracterizat, recunoscut în dreptul intern.
În privinţa caracterului „civil” al unui drept sau al unei obligaţii, nu interesează calificarea juridică, ci conţinutul material şi efectele în sistemul juridic naţional, care sunt determinante în acest sens (cauzele König c. Germaniei[30], par. 89 şi Ferrazzini c. Italiei[31], par. 24).
În ceea ce priveşte „contestaţia”, aceasta trebuie să fie reală şi serioasă, putând viza atât existenţa însăşi a unui drept, cât şi întinderea sau modul de exercitare.
În fine, soluţia procedurii trebuie să fie direct determinantă pentru dreptul în cauză, nefiind suficiente pentru aplicarea art. 6 par. 1 din Convenţie o legătură fragilă sau repercusiuni îndepărtate (cauza Rolf Gustafson c. Suediei,[32] par. 38 şi cauza Frydlender c. Franţei,[33] par. 27).
În speţă, Curtea a constatat că măsura administrativă criticată de reclamant avea ca scop facilitarea circulaţiei rutiere normale, prin îndepărtarea provizorie de pe drumurile publice a unui vehicul care constituia un obstacol pentru ceilalţi conducători. Îmbrăcând un caracter pur preventiv şi instantaneu, această măsura nu afecta substanţa însăşi a drepturilor patrimoniale ale reclamantului, acesta rămânând liber să recapete posesia asupra vehiculului oricând ar fi dorit. Chiar dacă ridicarea şi indisponibilizarea l-au împiedicat un anumit timp pe reclamant să exercite pe deplin dreptul de proprietate, nu s-a ajuns la o confiscare, expropriere sau la o altă modificare a statutului real al bunului litigios (mutatis mutandis, cauza R.R. şi G.R. c. Olandei[34]). În aceste circumstanţe, Curtea consideră că este vorba despre o simplă măsură de poliţie, ce aparţine în mod esenţial de domeniul public.[35]
Printre altele, Curtea a apreciat necesar să analizeze efectele pe care le-ar fi produs o eventuală anulare a actului administrativ în cauză asupra drepturilor patrimoniale ale reclamantului. Din acest punct de vedere, se constată că procedura internă iniţiată de reclamant împotriva poliţiei nu avea ca scop nici restituirea vehiculului, din moment ce acesta îi fusese returnat în ziua ridicării, nici rambursarea cheltuielilor de remorcare şi de depozitare, aceste sume fiind percepute de o societate privată, şi nu de poliţie. În special, Curtea reţine că în ordonanţa din 10 februarie 1998 judecătorul a indicat expres că restituirea taxelor trebuie să facă obiectul unei acţiuni civile separate, împotriva societăţii comerciale, iar nu împotriva poliţiei. Prin urmare, Curtea a apreciat că miza procesului, care nu putea consta decât într-o simplă anulare a actului administrativ contestat, nu era direct determinantă pentru niciun drept cu caracter civil, condiţie necesară pentru aplicabilitatea art. 6 par. 1 din Convenţie.
Faţă de aceste considerente, Curtea europeană a statuat că litigiul cu privire la legalitatea dispoziţiei de ridicare a vehiculului reclamantului nu constituia o „contestaţie” cu privire la drepturi cu caracter „civil” în sensul art. 6 par. 1 din Convenţie, motiv pentru care a respins acest capăt al cererii ca incompatibil ratione materiae cu dispoziţiile Convenţiei.
5.2. Procedura civilă pentru restituirea plăţii nedatorate
În ceea ce priveşte celălalt capăt al cererii, Curtea a constatat de la bun început că reclamantul nu a urmat indicaţia dată de judecătorul fondului prin ordonanţa din 10 februarie 1998 şi nu a formulat o acţiune civilă în restituirea plăţii nedatorate împotriva societăţii civile care a perceput taxele. În privinţa obiecţiunilor reclamantului legate de şansele de succes ale acestei căi procedurale, Curtea a constatat că acesta se bazează pe simple supoziţii, nesusţinute de argumente concrete de fapt sau de drept.
Totodată, Curtea a constatat cu precădere că nicio dispoziţie din dreptul leton nu interzice judecătorului sesizat cu o cauză civilă să examineze legalitatea actului administrativ aflat la originea litigiului. Or, ineficacitatea unui recurs trebuie întotdeauna stabilită cu certitudine; simplul fapt de a se îndoi cu privire la acest aspect nu constituie un argument valabil pentru a justifica neutilizarea unei căi procedurale (cauza Van Oosterwijck c. Belgiei,[36] par. 37), cu atât mai mult cu cât a fost indicată de judecătorul cauzei (mutatis mutandis, cauza Akdivar şi alţii c. Turciei[37], par. 71).
Pe cale de consecinţă, s-a reţinut că reclamantul nu a utilizat o cale procedurală de care dispunea în dreptul intern şi a cărei ineficacitate nu a fost demonstrată, astfel că plângerea a fost respinsă pentru neepuizarea căilor de atac interne, în aplicarea art. 35 par. 1 şi 4 din Convenţie.
5.3. Legalitatea măsurilor de ridicare din prisma jurisprudenţei CEDO
O altă cauză, J.-J. B.G. şi M.-J. G.M. c. Spaniei[38], are ca obiect sancţionarea reclamanţilor pentru staţionare neregulamentară în oraşul Murcia, Spania. Reclamanţii au formulat acţiune în dreptul intern împotriva hotărârii autorităţilor locale, a amenzii contravenţionale şi a măsurii ridicării vehiculului, pe motiv că sancţiunile au fost aplicate de operatori privaţi, iar nu de un funcţionar public, dar şi pentru că li s-ar fi încălcat prezumţia de nevinovăţie.
Instanţele interne au respins cererea de chemare în judecată, făcând trimitere la propria jurisprudenţă constantă în materie, dar şi la cea a Curţii Constituţionale, potrivit căreia contravenţiile respectă principiul legalităţii, fiind prevăzute cu claritate de o lege accesibilă şi previzibilă: Legea din 2 aprilie 1985 privind circulaţia rutieră şi hotărârea autorităţilor locale din 30 mai 1990 privind staţionarea în Murcia. Tribunalul a subliniat că Legea în cauză autoriza persoane private să încheie procese-verbale pentru staţionare neregulamentară, iar reclamanţii nu contestaseră materialitatea faptelor.
Comisia Europeană a arătat, în primul rând, că nu este în competenţa sa de se substitui instanţelor judecătoreşti naţionale în aprecierea faptelor şi a probelor, ci sarcina sa este de a se asigura că elementele de probă au fost administrate de manieră a garanta dreptul la un proces echitabil.
Cauza reclamanţilor a fost examinată în cadrul unei proceduri contradictorii în faţa instanţei de contencios administrativ. Pretinsa încălcare a principiului prezumţiei de nevinovăţie, invocată de reclamanţi, nu face decât să repună în discuţie situaţia de fapt reţinută de instanţele spaniole. Or, instanţele de judecată nu au motivat în aprecierea vinovăţiei într-un mod care să încalce prezumţia de nevinovăţie, reclamanţii având posibilitatea de a-şi exercita dreptul la apărare, iar în cadrul plângerii nu au arătat prin ce anume s-ar fi încălcat art. 6 par. 2 din Convenţie. Simplul fapt că nu au obţinut câştig de cauză nu este suficient pentru a concluziona încălcarea dispoziţiei în cauză, motiv pentru care acest capăt al cererii a fost respins ca vădit nefondat.
În ceea ce priveşte susţinerea reclamanţilor că sancţiunile pe care le-au suportat nu erau prevăzute de lege, ci de o hotărâre a autorităţilor municipale, cu încălcarea articolului 7 par. 1 din Convenţie, Comisia europeană a reamintit faptul că principiul legalităţii incriminării şi a pedepsei impune un standard pentru a califica drept „lege” în sensul Convenţiei o normă juridică, respectiv de a îndeplini condiţiile de accesibilitate şi previzibilitate. Trebuie să fie enunţată cu suficientă precizie pentru a permite tuturor să prevadă posibilele consecinţele care pot rezulta dintr-un act sau omisiune (Müller şi alţii c. Elveţiei, hotărârea din 24 mai 1988, nr. 10737/84, par. 29 şi Kokkinakis c. Greciei, hotărârea din 25 mai 1993, nr. 14307/88, par. 40).
Comisia a constatat, în acest caz, că reclamanţii au fost sancţionaţi cu amenzi administrative în temeiul articolului 9 din Hotărârea Municipală din 30 mai 1990 privind staţionarea în oraşul Murcia, că există o jurisprudenţă constantă a Curţii Constituţionale conform căreia principiul legalităţii este respectat atunci când textul care instituie sancţiunea este prevăzut de o lege, cum a fost cazul în speţă şi cum au reţinut instanţele interne, iar conduita incriminată şi consecinţele sale erau clare, accesibile şi previzibile.
Comisia a reamintit că, pentru a fi respectată cerinţa de previzibilitate, trebuie să existe o jurisprudenţă constantă, publicată şi respectată de instanţele inferioare (a se vedea cauza Kokkinakis, par. 40). În circumstanţele prezentei cauze, dispoziţiile relevante ale hotărârii locale în cauză au permis reclamanţilor să-şi conformeze conduita, fiind îndeplinite cerinţele de previzibilitate decurgând din art. 7 din Convenţie.
Reţinem din această decizie de inadmisibilitate că unificarea practicii judiciare este cea mai importantă, fiind lipsit de relevanţă în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului dacă în dreptul intern competenţa revine poliţistului rutier, poliţistului local, unui operator privat autorizat ori dacă hotărârile Consiliilor locale pot completa actele normative superioare cu proceduri de executare a măsurilor, atâta timp cât acestea sunt previzibile în privinţa comportamentului prescris persoanelor cărora li se adresează.
6. Căile efective de realizare a dreptului pretins în sistemul intern
De principiu, spre deosebire de sistemul de drept leton, în dreptul intern instanţa în cadrul unei acţiuni în pretenţii civile[39] întemeiate pe răspunderea civilă delictuală sau pentru plată nedatorată nu are posibilitatea de a analiza legalitatea unui act administrativ aflat la originea litigiului, această competenţă revenind exclusiv instanţei de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004.[40]
În situaţia specifică a dispoziţiei de ridicare a unui vehicul, atunci când actul este atacat separat de procesul-verbal de contravenţie, competenţa tribunalului este stabilită prin dispoziţii de ordine publică.
6.1. Legalitatea şi temeinicia actului administrativ prin care s-a luat măsura tehnico-administrativă este esenţială pentru admisibilitatea unei acţiuni în pretenţii pentru plată nedatorată.
Plata nedatorată reprezintă un fapt juridic licit ca izvor de obligaţii, care consacră dreptul celui care a făcut o plată nedatorată de a solicita restituirea şi obligaţia corelativă de restituire a celui care a primit-o. În drept, potrivit art. 1092 C.civ., orice plată presupune o datorie şi ceea ce s-a plătit fără să fie debit este supus repetiţiunii. Rezultă astfel că orice plată trebuie să aibă o cauză şi în lipsa acesteia ea trebuie restituită.
În cadrul unei atare acţiuni, instanţa este limitată la a verifica dacă temeiul plăţii efectuate lipseşte, prin desfiinţarea actului juridic în baza căruia plata a fost primită.
Astfel cum s-a reţinut anterior, plata primită de societatea comercială în calitate de operator autorizat a avut drept cauză dispoziţiile Hotărârii Consiliului Local şi nota de constatare întocmită de poliţistul rutier, iar nu numai procesul-verbal de contravenţie. Efectul anulării acestui din urmă act administrativ asupra celui dintâi poate fi analizat numai într-o acţiune de drept comun în anularea actului (în temeiul O.G. nr. 2/2001 – odată cu procesul-verbal de contravenţie sau în temeiul Legii nr. 554/2004 – separat de procesul-verbal), iar nu în cadrul unei acţiuni în pretenţii pentru plata nedatorată.
Respingerea ca inadmisibilă sau prematur introdusă a cererii formulate înaintea anulării dispoziţiei de ridicare, iar nu ca neîntemeiată, se impune pentru a nu se putea opune reclamantului autoritatea de lucru judecat în măsura în care situaţia juridică va evolua în favoarea sa.
6.2. Şi în cadrul unei acţiuni în răspundere civilă delictuală, anularea măsurii tehnico-administrative este hotărâtoare cu privire la soluţia ce urmează a fi dată, din moment ce în funcţie de aceasta are a fi apreciată şi fapta ilicită. Cu atât mai mult, cum s-a arătat în jurisprudenţa citată anterior (pct. 4.6.1), în cazul în care acţiunea în răspundere civilă delictuală este îndreptată împotriva operatorului autorizat, reprezentarea de către executant a caracterului ilicit al acţiunii este analizată în condiţiile existenţei unui act administrativ aparent legal aparţinând autorităţii legitime (necontestat potrivit procedurii legale), ceea ce determină o concluzie de lipsă a vinovăţiei.
6.3. Promovarea în baza Legii nr. 554/2004 a unei acţiuni în anularea actului administrativ prin care a fost luată măsura tehnico-administrativă însoţită de o acţiune în despăgubiri pentru daunele cauzate ce are a fi soluţionată potrivit art. 18 alin. 3 din aceeaşi lege este împiedicată de multe ori în materia contenciosului administrativ de lipsa procedurii prealabile.
Nu trebuie pierdut din vedere faptul că, de cele mai multe ori, persoanele sancţionate contestă în plângerea contravenţională măsura tehnico-administrativă, fără a solicita expres anularea dispoziţiei, ci doar „restituirea” sumei de bani, acesta fiind scopul mediat al acţiunii lor în justiţie. Dat fiind că anularea actului administrativ este hotărâtoare pentru soluţia instanţei, apreciem că respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în pretenţii[41] pe motiv că excede procedurii plângerii contravenţionale este rezultatul încălcării normelor de procedură.
Potrivit principiului iura novit curia, judecătorul nu este ţinut de textul de lege indicat de parte, ci trebuie să aplice acel text de lege care corespunde situaţiei de fapt calificată juridic de către parte, în măsura în care situaţia de fapt este confirmată de probele administrate în cauză.
În măsura în care argumentele părţilor nu sunt subsumate unui petit al acţiunii având ca scop imediat anularea dispoziţiei de ridicare, însă din expunerea situaţiei de fapt rezultă că se contestă implicit legalitatea sau temeinicia acesteia, instanţa este obligată potrivit art. 129 alin. 4 şi 5 C.pr.civ. să le ceară acestora să prezinte explicaţii, oral sau în scris, precum şi să pună în dezbaterea lor orice împrejurări de fapt ori de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept. Judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.
Aşa fiind, nu este exclus ca, în anumite circumstanţe, refuzul opus de jurisdicţiile naţionale chemate să se pronunţe în ultimă instanţă să aducă atingere principiului echităţii procedurii, astfel cum este enunţat de art. 6 par. 1 din Convenţie, în special atunci când un astfel de refuz apare ca fiind atins de arbitrariu (cauza Coëme şi alţii c. Belgiei,[42], par. 114 şi cauza Wynen c. Belgiei,[43] par. 41).
Respingând ca inadmisibilă cererea reclamantului pe motiv că nu se poate analiza în cadrul plângerii contravenţionale măsura tehnico-administrativă a ridicării vehiculului – contrar jurisprudenţei instanţelor care s-au pronunţat pe fondul acestui gen de acţiuni, fie în sensul admiterii, fie în sensul respingerii -, este imperios necesar să se dovedească existenţa unei căi efective în dreptul intern.
Or, jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ de a respinge ca inadmisibile cererile de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile (a se vedea pct. 4.5.5. al studiului) şi faptul că după termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 orice plângere prealabilă este, de regulă, tardiv formulată[44] ar fi de natură a conduce la o încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Facem trimitere în acest sens la pct. 5.2. al studiului, unde se poate constata că jurisprudenţa Curţii europene nu a fost tranşantă pentru a ne putea aştepta la o soluţie identică într-o cauză sensibil diferită, dată fiind miza procesului – pretinsul drept de creanţă, iar în dreptul intern ineficacitatea recursului în contencios administrativ ar putea rezulta din jurisprudenţa neunitară, inclusiv în ceea ce priveşte unele condiţii de admisibilitate a acţiunii (a contrario, cauza Van Oosterwijck c. Belgiei[45]).
7. Concluzii şi remedii propuse
Curtea europeană a reţinut în mod constant că interpretarea legislaţiei interne incumbă în primul rând autorităţilor naţionale, în special curţilor şi tribunalelor, şi că nu este în măsură să identifice erorile de fapt sau de drept pretins a fi fost comise de o jurisdicţie internă, cu excepţia cazului în care ar fi putut aduce atingere unor drepturi şi libertăţi protejate de Convenţie (cauza Garcia Ruiz c. Spaniei,[46] par. 28).
Apreciem că dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2002 sunt clare şi previzibile în sensul că măsura tehnico-administrativă a ridicării unui vehicul poate fi contestată în cadrul plângerii contravenţionale, chiar dacă este luată printr-un act separat de procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, date fiind dispoziţiile speciale ale legislaţiei rutiere în privinţa căii de atac şi strânsa legătură dintre măsurile cu caracter contravenţional aplicate de agentul de poliţie rutieră (sancţiuni principale, complementare sau simple măsuri tehnico-administrative).
Din punct de vedere procesual civil, capătul de cerere privind despăgubiri având ca obiect suma reprezentând contravaloarea ridicării, transportului şi depozitării vehiculului, fiind sub 500.000 de lei este de competenţa judecătoriei conform art. 1 alin. 1 C.pr.civ. Această sumă nu se solicită a fi restituită în cadrul capătului de cerere având ca obiect plângere contravenţională, ci printr-un capăt de cerere distinct, întemeiat de regulă pe răspunderea civilă delictuală sau plata nedatorată, fiind posibilă şi chiar oportună judecarea cererilor în cadrul aceluiaşi dosar.
De altfel, procedura contravenţională e mult mai accesibilă unei persoane obişnuite, având cunoştinţele juridice minime şi care de cele mai multe ori nu beneficiază de asistenţă juridică, dar care în cuprinsul acţiunii introductive contestă – prin formularea proprie – măsura ridicării vehiculului şi solicită restituirea sumei de bani achitate. Nu este de pierdut din vedere că petitul cererii de chemare în judecată are a fi analizat de Curtea europeană, care ar putea reţine că interpretarea dată de instanţa internă în sensul că s-a solicitat doar restituirea sumei de bani fără a se solicita anularea măsurii ridicării este greşită şi l-a lipsit pe reclamant de accesul la o instanţă.
Dat fiind că invocarea unei excepţii de nelegalitate a unui act administrativ nu este condiţionată de urmarea procedurii prealabile, apreciem că în cadrul unei acţiuni în pretenţii de drept comun poate fi contestat pe cale de excepţie actul administrativ care a stat la baza ridicării vehiculului. Potrivit art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
În final, apreciem că în măsura în care se vor lua măsuri de unificare a practicii judiciare cu caracter obligatoriu (legislative sau prin intermediul unui recurs în interesul legii), se impune a se stabili competenţa exclusivă a judecătoriei, ca instanţă de contencios administrativ specială conform O.G. nr. 2/2001, de a soluţiona contestaţiile împotriva măsurilor tehnico-administrative.
În prezent, susţinem admisibilitatea celorlalte căi de atac pentru a nu încălca dreptul de acces la instanţă, garantat de art. 21 din Constituţie şi de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Cabinetul de Avocat „Cristian Ioan” vă oferă servicii juridice complete, practicând onorarii foarte avantajoase.
SURSA: hotararicedo.ro
r.
e din România, se consideră victima unei încălcări a drepturilor sale garantate prin art. 13 din Convenţie şi art. 3 din Protocolul nr. 1.
din Legea nr. 10/2001, calitatea procesuală pasivă pentru restituirea preţului plătit de către chiriaşii cumpărători ale căror contracte de vânzare-cumpărare au fost desfiinţate prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, o are Ministerul Finanţelor Publice, iar nu primăria care a fost, prin mandatarul său, parte în contractul de vânzare-cumpărare. Înalta Curte a reţinut în acest sens că dispoziţiile legale menţionate, prin derogare de la dreptul comun, particularizează instituţia răspunderii pentru evictiune în domeniul imobilelor preluate abuziv de stat în perioada 
raportul de evaluare al 
de Urgență pentru modificarea Codului Rutier supus dezbaterii publice pe siteul Ministerului Afacerilor Interne. Puteți citi interviul și concluziile cu privire la modificările preconizate 
CABINET DE AVOCAT CRISTIAN IOAN 